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业主委员会行政备案若干法律问题浅析
发布日期:2019-01-11 浏览次数 :

内容摘要:由于我国现行法律法规关于业主委员会备案制度的规定尚不完善,在理论和实践中对业主委员会备案的性质,行政机关备案审查范围、备案行政行为是否具有可诉性等问题均存在争议。

关键词: 业主委员会  备案  可诉性


一、业主委员会行政备案的法律依据

《物业管理条例》第十六条第一款规定:“业主委员会应当自选举产生之日起30日内,向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。”

《业主大会和业主委员会指导规则》建房[2009]274号(2010年1月1日起施行)第三十三条规定:“业主委员会应当自选举产生之日起30日内,持下列文件向物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府办理备案手续:(一)业主大会成立和业主委员会选举的情况;(二)管理规约;(三)业主大会议事规则;(四)业主大会决定的其他重大事项。”

除上述行政法规及部门规章外,各省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会、人民政府根据本行政区域的具体情况和实际需要,制定了地方性法规和规章对业主委员会备案登记所要提交的文件做出具体规定。如《上海市住宅物业管理规定》(2011年4月1日起施行)第二十一条规定:“业主委员会自选举产生之日起三十日内,持下列文件向乡、镇人民政府或者街道办事处备案:(一)业主大会会议记录和会议决定;(二)业主大会议事规则;(三)管理规约;(四)业主委员会成员的名单和基本情况。乡、镇人民政府或者街道办事处对依法选举产生的业主委员会出具业主大会、业主委员会备案证明和印章刻制证明。业主委员会应当依法刻制和使用印章。”

《北京市物业管理办法》(2010年10月1日起施行)第十七条规定:“ 业主大会选举产生业主委员会。业主委员会应当自选举产生之日起30日内,持以下材料向物业所在地街道办事处、乡镇人民政府备案:(一)筹备组出具并由组长签字的业主大会成立和业主委员会选举情况的报告;(二)业主大会决议;(三)管理规约、业主大会议事规则;(四)业主委员会委员名单。”

《山东省物业管理条例》(2009年5月1日起施行)第三十九条第一款规定:“业主委员会应当自选举产生之日起三十日内,持下列资料向物业主管部门和街道办事处、乡(镇)人民政府备案:(一)业主大会会议决议;(二)业主大会议事规则; (三)管理规约;(四)业主委员会委员名单和基本情况;(五)法律、法规规定的其他资料。

物业主管部门应当自收到前款规定资料之日起十日内,对符合条件的发给业主委员会备案证明,并出具业主委员会刻制印章证明。业主委员会应当依法刻制、使用、管理印章和开立账户。业主大会议事规则、管理规约、业主委员会委员发生变更的,业主委员会应当自变更之日起三十日内书面告知物业主管部门和街道办事处、乡(镇)人民政府。”

实践中,行政机关主要依据上述行政法规、地方性法规及部门规章的规定,对业主委员会提交的备案材料进行审查并做出是否准予备案登记的决定。

二、业主委员会行政备案的性质

行政备案制度广泛存在于行政法规、地方性法规和行政规章中,根据各法律条文规定的内容不同,备案的意思也不相同。大体可分为行政许可意义上的备案、行政确认意义上的备案和告知意义的备案等几种形式。

(一)业主委员会备案登记不属于行政许可

业主大会和业主委员会是业主自治组织,业委会一经业主大会会议选举产生,就在业主大会议事规则规定的任期内履行相关职责,无须政府给予行政许可。政府有关部门应当对业主大会和业主委员会给予监督指导和帮助,但是不能对业主的自治行为进行不适当的介入和干预。

业主委员会选举产生后应进行行政备案而非行政审批,其立法意旨在于尊重公民自由意志,鼓励业主自我管理,尽可能不让政府过多地干预业委会正常运作。《物业管理条例》起草机关的国务院法制办农业资源环保法制司、建设部政策法规司、住宅与房地产业司曾对该条例第16条第1款规定的立法意旨做出权威解释:“本款规定业主委员会成立后应当向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案,以便行政机关对业主委员会的情况进行必要的了解和掌握。目前,在我国一些地方的物业管理法规中,规定业主委员会实行登记制度,即业主委员会成立后要到房地产行政主管部门进行登记审核。这样做的目的是强化对业主委员会的管理,但在实践中存在许多问题:首先,政府房地产行政主管部门缺少足够的精力和时间对业主委员会进行实质性的审核,难以起到登记的效果;其次,登记审核容易造成政府对业主委员会的成立与运作进行不正当的干预,而且业主委员会是业主自律的一种形式,政府不易干预过多,介入太深。政府的作用主要应该体现在指导、帮助、协调、监督业主委员会的成立及运作上,以保证业主委员会真正代表全体业主的利益。因此,本条明确对业主委员会的成立实行备案制度,区别于审批制度。”

(二)业主委员会备案登记并非单纯告知性备案,而是一种行政确认行为

目前,理论和司法实践中关于业委会备案性质的主要争议在于:一种观点认为,备案机关接受备案是其履行行政职责的行为,不是行使行政权力的行为,不应对影响利害关系人权利义务的事项进行核准、确认等,否则即构成超越法定职权。也就是说,只要备案申请人提交了业主委员会备案的相关材料,备案机关就应予备案,无权对业主委员会成立的合法性进行审查并做出评价,即所谓告知性备案。另一种观点认为,业主委员会的备案行为系行政确认行为,备案机关具有对备案材料是否齐备、是否符合法定要求,业主大会召开、业主委员会成立是否具备真实性、合法性等内容进行审查的行政职责。在上述两种不同观点各自的支持下,相关业主委员会备案行政诉讼案件的判决结论必然大相径庭,同案不同判的现象所在多有。

笔者认为,业主委员会备案登记并非单纯告知性备案,而是一种行政确认行为。所谓行政确认,是指行政主体根据法律、法规的规定或授权,依职权或依当事人的申请,对一定的法律事实、法律关系、权利、资格或法律地位等进行确认、甄别、证明等的行政行为。物业管理行政主管部门对业主委员会的备案不同于一般的告知性备案。首先,告知性备案行政机关一般不需要主动审查,只是登记、存档。行政许可型和行政确认型的备案,行政机关在做备案决定前需要对报备的材料进行调查,核实,符合条件的予以备案,不符合条件的不予备案。其次,告知性备案对外不产生法律效力,而物业管理行政主管部门的备案行为对外产生了法律效力,业主委员会凭物业管理行政主管部门出具的《备案证明》及《刻章证明》,可以到公安部门办理刻制印章手续,并得以正式履行职责。因此,这种备案行为实际上是物业管理行政主管部门对业主委员会依法成立、具备主体资格等一系列事实的确认。因此,这种备案行为属于行政确认行为。

三、业主委员会行政备案的审查范围

国务院《物业管理条例》第五条第二款、第十五条规定,物业管理行政主管部门应当负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作。业主大会应当代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权益,业主委员会是业主大会的执行机构,负责本物业管理区域内的一般日常性事务,它的工作关系到物业管理区域内每个业主的切身利益。为了保护全体业主的共同利益,对业主大会的召开、业主委员会的依法成立进行有效的监督,国务院《物业管理条例》第十六条第一款规定,业主委员会应当自选举产生之日起30日内,向物业所在地的物业管理行政主管部门备案。《业主大会和业主委员会指导规则》和地方性行政法规、规章对备案提交的材料进一步明确规定。物业管理行政主管部门,熟谙物业管理方面的法律、法规,通过对业主委员会提交的备案材料的审查,能够对业主大会的成立情况、业主委员会的选举情况、业主公约及业主大会议事规则的通过情况实施有效的监督,以保护该物业管理区域内全体业主的共同利益。

基于行政效率与行政实际(人力、物力的限制)的考虑,行政机关对业主委员会提交的备案材料的审查义务应限于形式审查,形式审查应当包括:备案材料是否齐全;备案材料在形式上是否符合法定要求;备案材料本身所反映的内容是否符合法律规定。对于业委会提交材料的真实性等,行政机关不负有实质审查义务。如业主认为业主大会召开程序违法侵害业主合法权益的,受侵害的业主可提起民事诉讼,请求法院撤销业主大会关于成立业主委员会的决定(《物业管理条例》第12条第5款)。

四、备案行政行为是否具有可诉性

如上所述,业主委员会备案登记在性质上属于行政确认。行政确认行为的可诉性取决于行政机关的确认行为是否引起了法律关系的变动。行政备案作为一种行政确认行为,只是对业主委员会依法成立这一事实的确认,并不是业主委员会成立的条件。但如果行政机关认为某业委会提交的申请材料不符合法律规定而不予备案,其行为会对相对人的权利义务产生一定影响。以山东为例,《山东省物业管理条例》 第三十九条第二款的规定,物业主管部门应当自收到前款规定资料之日起十日内,对符合条件的发给业主委员会备案证明,并出具业主委员会刻制印章证明。业主委员会应当依法刻制、使用、管理印章和开立账户。业主大会议事规则、管理规约、业主委员会委员发生变更的,业主委员会应当自变更之日起三十日内书面告知物业主管部门和街道办事处、乡(镇)人民政府。没有备案的业主委员会就无法获得合法的印章,就无法对外以自身名义行使权利。另外,业主委员会履行职责所产生的民事责任由全体业主承担,业主委员会履行职责所需经费亦由全体业主承担,业主委员会履行职责所做出的决定对全体业主具有约束力。由此可见,行政机关的备案行为对业主的权利义务产生了实际影响,即业主与备案行为有法律上的利害关系。因此,认定业主委员会备案行政行为具有可诉性,能更好的维护业主的利益。

2010年5月19日,北京市高级人民法院在关于印发《北京市高级人民法院关于行政审判适用法律问题的解答(五)》的通知中,要求各中级法院在审判实践中参照执行。《北京市高级人民法院关于行政审判适用法律问题的解答((五)》)第2条,“根据《物业管理条例》的有关规定,业主委员会应当自选举产生之日起30日内,向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡、镇人民政府备案。该备案行为具有确认业主委员会地位的性质,属于行政诉讼受案范围。”该解答的第3条同时规定,“业主大会选举产生的业主委员会(未备案)与行政主体对业主委员会不予备案的行为有法律上的利害关系,具有行政诉讼原告资格。”

综上,为便于行政机关更好地履行行政职能,为司法系统能够统一裁判准则。建议住房和城乡建设部业主委员会尽快出台业主委员会备案办法;或由最高人民法院就业主委员会备案的法律适用问题出台相关司法解释。


参考文献:[1]《小区业主委员会备案的法律性质分析》,作者:霍振宇,北京市第二中级人民法院行政庭。

[2]国务院法制办农业资源环保法制司、建设部政策法规司、住宅与房地产业司编:《物业管理条例释义》,知识产权出版社2008年版,第42-43页。

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