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我国国有农场土地被政府收回问题之探析
发布日期:2013-04-08 浏览次数 :
山东众成仁和律师事务所 李恒律师、尹圆律师
 
【摘要】国有农场是我国重要的国有农业经济组织,在我国农业经济发展中发挥了重大作用。随着经济发展,国有农场土地被政府收回的情形不断出现,但是我国缺乏专门针对政府收回国有农场土地的法律规定,导致在实践中出现许多问题,损害国有农场及农工的合法权利。笔者试图在现行法律框架下对政府收回国有农场土地的相关问题进行分析,并提出了若干意见和建议。
【关键词】国有农场 土地 收回
国有农场是由国家投资兴办的、主要生产资料和产品归国家所有的农业经济组织。它是我国特定时期形成的特殊产物,在中国广大的农村,曾在计划经济时期取得了辉煌的成绩,成为农村先进生产力的代表。 国有农场的土地是国有农场经济发展的基本生产资料,是国有资产的重要组成部分。国有农场以农业生产为主,在现阶段市场经济环境下,农业的社会产值所占的比例也是越来越小,我国自加入世贸组织后农业受到一定程度的冲击,农业的纯收入相对于工业来说是很低的,虽然国家针对我国人多地少的土地资源情况采取了一系列的措施,但并未从根本上改变。
随着国家经济建设或地方公益性建设的需要,收回国有农场土地的情况不断出现,但现行的法律也没有对收回国有农场土地使用权的具体规定,各个地区也没有通行的办法。在我国现行有关法律法规的基础上,本文试图研究和分析国有农场土地被政府收回的程序及补偿等问题。
一、国有农场土地的基本类型
国有农场的土地类型可以分为以下几种:1、国有建设用地,国有农场自建场以来进行了大量的生产建设,形成了一定数量的建设用地,可以分为工业建设用地、商业建设用地、公益事业用地和住宅用地等。其中工商建设用地是指国有农场中的各个下属企业资产,比较常见的有粮食加工企业、企业修理厂和供销社等。当中许多企业为了适应市场经济的发展,进行了改制,改制为民营企业,其资产包括土地已不属于国有农场所有,当中仅有一部分效益好的、大型的没有改制,其资产仍属于国有农场。公益事业用地包括农场的基础设施用地、医院、学校等。这些基础设施都是自建场以来积累下来的资产,其所有权仍属于国有农场。2、国有农用地,分为耕地、林地、草地等类型。其中耕地是农场的主要农用地类型,农用地又是国有农场的主要资产,是国有农场的重要组成部分。3、国有未利用土地,分为草地、沙地,其在国有农场的土地类型中占有一定的比例。在这三种土地类型中,国有农用地中的耕地所占比重最大。
二、国有农场土地被政府收回的条件和程序
综合《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律法规的规定,国有农场土地被政府收回条件主要包括国家经济建设需要、地方公益性建设需要、公共利益需要、城市规划进行旧城改建需要等情形。而国有农场土地被政府收回的程序则包括以下几个方面,[①] 1、要拟订收回方案,土地行政主管部门根据市级或县级人民政府的批准调整用地的文件,拟订收回国有土地使用权方案,并将拟收回国有土地使用权事宜通知原土地使用权人,并告之听证的权利。2、听证,土地使用权人要求听证的,应当在接到收回国有土地使用权通知后的一定期限内向市级或者县级人民政府土地行政主管部门提出。土地行政主管部门接到听证申请后,应在《国土资源听证规定》规定的期限内组织听证。3、报批,土地行政主管部门在组织听证后规定的一定期限内,将所拟订的收回国有土地使用权方案连同听证结果报市级或者县级人民政府审批。4、下达收回决定书,根据市级或县级人民政府批准的收回国有土地使用权方案,土地行政主管部门应当在批准之日起一定期限内,向原土地使用权人下达《收回国有土地使用权决定书》,同时告知原土地使用权人申请复议和提起诉讼权利。对收回国有土地使用权决定不服的,可以在接到提前收回国有土地使用权决定后若干期限内(按照《行政复议法》规定,一般是60天),依法向上级行政机关或者人民法院申请行政复议或者起诉。5、注销登记,土地行政主管部门在下达《收回国有土地使用权决定书》后,由原登记发证机关办理注销土地登记,收回国有土地使用权证,并发布收回国有土地使用权公告。6、补偿,国土资源局、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见中明确规定,依法收回国有农场土地使用权的经济补偿参照征收农民集体土地的补偿标准计算。
三、政府收回国有农场土地进行补偿的原则
目前,我国并没有出台收回国有农场土地使用权补偿的专项规定,现有的法律法规依据主要有:
1、《土地管理法》第五十八条的规定:为了公共利益和城市旧城区改建需要使用国有土地的,需要对土地使用权人给予补偿。
2、2001年由国土资源部和农业部联合下发的《关于依法保护国有农场土地合法权益的意见》,明确需要占有国有农场土地搞建设的,应该依法办理审批手续,并给予补偿和安置。
3、国有资源部办公厅、农业部办公厅针对于山西省朔州市人民政府的申请,对于《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》进行解释的一个复函中明确了这样一个原则,即收回国有农场农用地应按照征收农村集体土地补偿标准进行补偿。将收回国有农场农用地的补偿分为土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费,具体的补偿费用标准由地方自行规定。土地补偿费应当给予国有农场,长期承包国有农场农用地并将其作为生产生活主要来源的农业职工,失地后自谋职业并与农场解除劳动关系的,安置补助费给个人,但由国有农场重新安排就业岗位的,安置补助费给予国有农场。对于地上附着物和青苗补助费,按照“谁投入,谁获得”的原则给予补偿。这样一个解释明确了国有农场土地收回与集体土地征收相同的补偿原则。
之所以有这样一个原则,原因有二,其一是因为通常国有土地地处城市或是城市郊区,而国有农场的土地却分布在农村,和集体土地一样。而且国有农场从事农业生产的本质特征和农村是一致的,尽管国有农场在成立之初,代表了先进的生产力,引领着农村经济的发展,但国有农场的土地经营制度也深受农村的影响。其二,我国关于农村集体土地的征收补偿的规定相对较多,各地方也针对各自的特点制定了相对应的补偿办法。国有农场土地的收回问题,也有许多可借鉴和参考之处。
首先,土地补偿费,其是对土地所有者收益造成损失的补偿,实质是土地所有权的补偿,在征收农村集体土地时,土地补偿费归农村集体经济组织所有,在征收国有农场土地时,虽然国有农场的土地归国家所有,但国有农场享有对土地的占有、使用、收益权,土地补偿费归国有农场所有。土地补偿费的标准并不是由市场来决定的,而是由法律法规予以规定。我国的《土地管理法》等法律明确规定了土地补偿费的标准。各地也在《土地管理法》的基础上,根据当地的经济情况规定了具体的标准。计算土地补偿费有两种方法:产值倍数法和区片综合地价法。产值倍数法是我国法律中规定的征地补偿计算方法,也是长期以来各地普遍采用的方法。区片综合地价法是2004年以来针对征地补偿实践中存在的问题而出现的一种新方法。这种方法充分考虑了被征收土地的潜在利用价值,有效避免了产值倍数法的计算补偿标准的片面性和不合理性的问题,保障了农民的利益,也容易被广大农民认可。以河北省为例,在《河北省土地管理条例》中对于耕地和耕地以外的其他农用地和建设用地以及未利用地的补偿标准都有明确的规定。河北省最新的土地征收补偿标准中,各个地区已全部完成征地区片价标准的确定,征地区片价按9个等级划分,全省平均区片价为35851元每亩:11个设区市中,最高的为石家庄49420元每亩,最低的为张家口28521元每亩。[②]从实践中看,区片综合地价法测算的地价补偿额一般比产值倍数法高出20%。[③]
其次,安置补助费,长期承包国有农场农用地并将其作为生产生活主要来源的农业职工,失地后自谋职业并与农场解除劳动关系的,安置补助费给予个人;但由国有农场重新安排就业岗位的,安置补助费给予国有农场。安置补助费是采取法定限额的计算方式,与土地的位置、地区经济发展水平、土地市场交易价格和人均耕地面积等影响土地价值的因素无关,安置补偿费=前三年平均年产值×补偿倍数×安置人数。[④]《土地管理法》规定,每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征收前三年平均年产值的4至6倍。但是每公顷被征收耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。在实践操作中,有的地区规定了最低补偿标准,有的地方规定了安置补助费的标准数额,有的地区已经明确规定并公布区片综合地价,如果已经明确规定区片综合地价包括土地补偿费和安置补助费,安置补助费不单独列出的,就不再需要计算安置补助费用。
    最后, 地上附着物和青苗补偿费,根据《土地管理法》等法律规定,被征收土地上附着物和青苗的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。因此,在征地补偿中,地上附着物和青苗费的补偿应按照地方规定的标准进行计算。由于被征收土地上的附着物和青苗的实际经济价值是可以估算的,对于未制定补偿标准的地区,可以通过作为第三方的专业评估机构进行评估后按其实际价值进行补偿。
    然而在实践中,国有农场土地收回的补偿原则远没有法律规定的如此简单。在2010年轰动一时的荣乌高速征地纠纷,就使某集团陷入十分尴尬的境地。该集团在1997年从国有保定农场承包了980亩土地,如今因为荣乌高速公路的建设需要收回该集团225亩土地,然而此时,该集团作为土地承包经营权人,却不能获得土地补偿款,向上级反映,得到的答复是该集团不是土地使用权人,因为国有土地归国家所有,河北国有农场的土地理应属于国家所有,河北国有农场作为土地使用权人才可以得到土地补偿款。在实践操作中,土地承包经营权人的权利主体地位容易被忽视,未将土地承包经营权人作为独立的补偿主体对待,实际上,土地承包经营权人应当包含在土地使用权人之中,因为我国2007年通过的《物权法》已将土地承包经营权明确列为用益物权的一个类型。在征地过程中,政府即收回了国有农场的土地所有权又收回了承包方的土地承包经营权,如果仅对土地使用权人进行补偿,显然不符合法治社会下权利救济的原则,因此,从现行法律上看,土地承包经营权在政府收回土地时得到补偿应当是无可争议的。对于政府征地实施部门来说,首先要建立公平、合理的土地承包经营权补偿价格评估指标体系,其次是要建立补偿费直接支付制度,而不是由国有农场转交。对于土地承包经营权人来说,可以依照有关规定直接要求征地实施部门予以公平、合理的补偿,如果对补偿标准、程序有异议的,可以向法院提起诉讼来维护自已的合法权益。[⑤]
   由于历史原因,国有农场土地被周边村民公开侵占、蚕食的情况很多,从而导致国有农场与相邻集体组织的纠纷不断,土地难以办理确权登记,就无法公平地进行安置和补偿。广东、海南、北京、重庆等垦区在土地确权过程中认真总结整理权属证据、主动与当地政府及国土管理部门协商,把收回土地列入土地管理工作的议事日程,能调解的调解,调解不成的政府裁决,裁决不成的通过法律诉讼程序解决,有效解决了争议地的权属纠纷,尤其是对周边农民勘界过程中无理拒签情况,采用公告的形式,凡农场有确凿资料和清晰结论,农民提不出有效证据的,即使拒签,也给予确认国有农场的土地权属,避免了周边农民无理阻挠农场的土地确权。然而在现实补偿安置中,应当本着尊重历史和和谐共处的原则出发,双方协商解决,对于协商不成的情况,将争议范围单独划出,先对无争议的土地进行补偿,对有争议的土地在采取上面介绍的的一系列办法确定产权归属后,合理补偿。
   四、政府收回国有农场土地针对职工的安置办法
在集体土地被征收后,现行法律法规和规范性文件中规定了货币化安置、农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置等安置途径。货币化安置,是指通过向安置对象支付安置补助费后,由其自谋职业以解决生计。农业生产安置,是指通过调整土地的方式,使被征地农民重新获得土地进行农业生产,以实现其充分就业。重新择业安置,是指为失地农民提供新的就业岗位的安置方式。入股分红安置,是指在农户自愿的前提下,被征地农村集体经济组织经与用地单位协商,可以以征地补偿安置费用入股,或以经批准的建设用地土地使用权作价入股。这些方式也同样适用于国有农场的职工安置。[⑥]
从维护社会的长治久安的大局出发,应该提高国有农场土地收回安置费标准,建立起老百姓愿意接受、且具有刚性需求的社会保障体系。被收回国有农场土地职工的社会保障体系也应当效仿被征地农民的社会保障体系,主要包括四项:养老保险、医疗保险、失业保险和最低生活保障。其中,为国有农场职工交纳养老保险的重点对象应该是劳动年龄段内和已达到养老年龄以上的农场职工,对未达到劳动年龄段或在校学生,可一次性发给安置补助费。在医疗保障方面,将农场职工全部纳入当地医疗保障范围。在操作上,一般是根据农场职工的户籍来确定所纳入的保障体系,农场职工仍属农村户籍的,应参加当地新型农村合作医疗,农场职工转为城镇居民的,应当纳入城镇医疗保险范围。在失业保险方面,由于农场职工文化素质普遍不高,土地被收回,常常伴随着失业,因此,建立失业保险制度是非常重要的。可以采取的措施比如,由政府开展有针对性的就业培训,做出就业安排等。最低生活保障制度不仅是国有农场土地工作收回的需要,也是一个公民应该享有的基本权利。它不应该含盖所有土地被收回的农场职工,只能是这些年龄较大、体力较弱、生活水平一时或永久地低于或等于国家公布的最低生活水平的人群。
  五、对于完善政府收回国有农场土地法律制度的建议
土地是我国最重要的资源和资产,然而至今我国也未有土地征收征用法,相关的法律制度也只是散见于单行的法律法规中,并且针对土地收回、征用、补偿等一系列问题都规定的相当概括和模糊,缺乏实践可操作性,并且现行法律存在重大缺陷,例如我们说土地被收回的目的是为了公共利益,而公共利益又是一个很大的概念,大到国家的公共设施,小到小型企业用地,但实践中,不是所有的建设都涉及到公共利益,这样的宽泛规定导致公共利益没有边界,大量的土地被这种“圈地运动”蚕食。另外,针对土地征地补偿标准也是极不合理的,例如《土地管理法》中确定的补偿原则是:“按照被征用土地的原用途给予补偿。”而“原用途”大多都是农业用途,这种补偿标准永远也高不了。
综上,我国现阶段在国有农场土地收回的补偿和安置方面的法规政策不统一、不完善,收回国有农场土地的补偿是采用谈判竞价的方式,还是实行政府定价,如果采用谈判竞价的方式将面临着一地一价的局面,即同地不同价,这种方式可能会引起农场职工的不满,迫切需要出台相关法律来弥补失地农场职工补偿不合理的救济途径,将这种争议纳入仲裁程序或法院的受理范围,赋予农场职工更多的权利救济途径;如果采用政府定价的方式,在国家出台相关法律法规前,各省、自治区、直辖市应当先出台一系列的补偿办法和补偿标准,让国有农场土地收回这样的举措有法可依。尽管国土资源部、农业部针对国有农场土地收回的问题有按照征收集体土地的补偿标准进行补偿的答复,并且集体土地征收补偿标准也相对完善,但国有农场毕竟有其自身的特点,出台相关法律法规的呼声势不可挡。唯有如此,国有农场土地的收回才能形成良性循环,才能在明确的法律规制下规范运作,促进国有农场及农场职工的权益保护,促进当地经济发展。(字数5923)
 

[①] 《国有土地使用权收回程序》载自国土资源网,2010年11月4日
 
[②] 《河北省征地补偿标准》
[③]钟京涛:《征地补偿法律适用与疑难释解》中国法制出版社,2008年8月版 第87页
[③]钟京涛:《征地补偿法律适用与疑难释解》中国法制出版社,2008年8月版 第163页
 
[④]
[⑤]钟京涛:《征地补偿法律适用与疑难释解》中国法制出版社,2008年8月版 第141页
 
 
[⑥]钟京涛:《征地补偿法律适用与疑难释解》中国法制出版社,2008年8月版 第170页

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